Concentration dans les médias : un rapport préconise une régulation au cas par cas

L’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale des affaires culturelles (IGAC) ont rendu mi-juillet leur rapport pour une éventuelle évolution des règles anti-concentration dans la presse et sur l’audiovisuel. Ils avaient été sollicités à l’automne par le gouvernement.

Un cadre légal aujourd’hui “obsolète et complexe”

La mission pose différents constats :

• “Le secteur des médias se caractérise par un degré de concentration hétérogène autant que par un fort niveau de pluralisme” 
• “La santé économique des médias est la première condition du pluralisme et requiert un environnement concurrentiel équitable avec les nouveaux opérateurs et plateformes numériques”
• “Le cadre juridique du contrôle sectoriel des concentrations spécifique aux médias est obsolète, dans ses outils et dans son approche”
• “Un contrôle des concentrations spécifique au secteur des médias demeure nécessaire, mais l’approche actuelle basée sur des seuils fixés dans la loi n’est plus adaptée”

Le dispositif anti-concentration sectoriel tel qu’il est actuellement pensé est à la fois “obsolète et complexe”, pointe le rapport. En effet, l’offre et les usages médias se sont aujourd’hui largement déplacés vers le numérique, tandis que le dispositif anti-concentration sectoriel ne s’applique qu’aux médias traditionnels, l’audiovisuel hertzien et la presse écrite. De plus, il repose sur une conception sectorielle des médias, observe la mission, avec une logique de silos, support par support (télévision, radio, presse). Cette conception fait donc l’impasse sur l’évolution du marché, ces 15 dernières années, vers une convergence entre médias et l’émergence de médias plurimédias ou globaux.

La réforme proposée du contrôle des concentrations spécifique aux médias ne sera efficace qu’à trois conditions, soulignent les auteurs du rapport : assurer l’indépendance et l’honnêteté de l’information ; garantir un pluralisme d’exposition à travers, notamment, la régulation des algorithmes ; et enfin articuler le dispositif sectoriel français avec les éventuelles initiatives européennes en la matière, notamment le DSA.

Insister sur “le pluralisme d’exposition” est un point notable : outre la nécessité de garantir la diversité des contenus – un objectif largement partagé – l’enjeu porte de plus en plus dans l’accès aux contenus médias, désormais totalement fragmentés sous l’effet du numérique. “L’exposition des consommateurs à ces contenus (…) peut être biaisée par les algorithmes de recommandation ou des équipements électroniques dédiés (par exemple le bouton Netflix sur la télécommande des téléviseurs ou un bouton d’autoradio Spotify)”, souligne la mission.

Une régulation fine plutôt qu’une réglementation générale

Le rapport tente d’apporter des réponses sur la façon de concilier protection du pluralisme de l’information et capacité pour les acteurs locaux à faire face à la concurrence, notamment étrangère, des plateformes et des grands groupes médias. Les deux peuvent d’ailleurs être liés : “La concurrence des grandes plateformes numériques génère un risque en matière de pluralisme, qui requiert une concurrence équitable avec les acteurs traditionnels et une régulation nouvelle au niveau européen”, observe la mission.

Une fois le constat posé, le rapport repousse plusieurs pistes qui ont été évoquées dans de précédents rapports ou dans le débat public, toutes jugées inadaptées pour corriger le cadre actuel. Il écarte notamment un dispositif qui serait basé sur la seule audience réelle des médias : “Dans le contexte de numérisation et de convergence des médias, la mesure de l’audience s’est considérablement complexifiée (…) et elle ne saurait être, à elle seule, un indicateur satisfaisant en termes de pluralisme” en raison de la fragmentation des usages médias.

Le rapport écarte également un dispositif qui serait basé sur des règles différentes pour chaque média (presse, radio, télévision) : “Dans le contexte de convergence des médias et d’émergence de médias globaux, présents sur tous les supports, l’approche en silos des seuils mono-médias, qui avait une justification en 1986, perd sa cohérence : par exemple, dans la mesure où la presse écrite produit également des contenus vidéo et audio, ceux-ci doivent être également pris en compte pour mesurer le poids d’un titre de presse dans la formation de l’opinion. Il existe certes des seuils pluri-médias, mais ceux-ci fonctionnent par addition de seuils mono-médias et non par agrégation de contenus de nature différente dans une même mesure.”

Enfin les auteurs critiquent les défauts d’un dispositif basé sur des seuils anti-concentration fixés dans la loi, comme c’est le cas aujourd’hui : “La stabilité de la règle n’exclut pas des modifications du niveau du seuil ou de la méthodologie de mesure (…), et les seuils ne permettent pas un “réglage fin” du secteur, par exemple en autorisant une opération sous conditions comme peut le faire l’Autorité de la concurrence,” voire en ayant “des effets contre-productifs en matière de pluralisme : par exemple, les règles applicables à la radio pourraient empêcher l’arrivée d’un réseau national dans une zone où l’offre de services de radio est pauvre.”

Des propositions vers plus de souplesse

Parmi ses recommandations, la mission suggère d’élargir le champ de l’article 7 de la loi du 1er août 1986 aux services de presse en ligne (SPEL) – le seuil qu’il prévoit ne s’applique qu’aux entreprises “éditant une publication de presse” – et d’étendre le périmètre de la réglementation des investissements étrangers en France à l’ensemble des médias d’information. L’article 7 de la loi du 1er août 1986 interdit en l’état la détention par un étranger (au sens d’étranger à l’Union européenne et à la la Communauté économique européenne, ndlr), directement ou indirectement, de plus de 20 % du capital ou des droits de vote d’une “entreprise éditant une publication de langue française”. “Les seuils spécifiques aux personnes extra-européennes devraient être conservés car ils poursuivent un objectif de souveraineté autant que de pluralisme”, rappelle la mission. Ces seuils limitent les possibilités de rachat de médias français par des acteurs étrangers afin de limiter l’influence ou l’ingérence étrangère dans la formation de l’opinion en France.

Autre proposition de la mission : réaliser “une évaluation des dispositions protégeant l’indépendance et l’honnêteté de l’information”, “notamment des dispositions de la loi n° 2016-1524 du 14 novembre 2016”, constatant leur faible effectivité. Cette loi prévoit l’adoption obligatoire de chartes de déontologie par les éditeurs de presse ou de services audiovisuels, l’institution de comités relatifs à l’honnêteté, à l’indépendance et au pluralisme de l’information dans les sociétés de services audiovisuels, et la reconnaissance d’un droit d’opposition permettant aux journalistes de refuser les pressions et actes contraires à leurs convictions professionnelles. Elle prévoit aussi un contrôle accru pour le régulateur audiovisuel (l’Arcom) pour contrôler l’indépendance et l’honnêteté de l’information sur les chaînes TV.

Enfin, et c’est le point le plus important, la mission préconise de refonder le dispositif sectoriel de contrôle des concentrations dans les médias en confiant à l’Arcom la responsabilité d’autoriser les opérations impliquant des médias d’information, “dans le cadre d’une approche caractérisée par sa plasticité et multifactorielle”. Concrètement, le contrôle des concentrations serait revu en passant “d’un contrôle rigide” comme c’est le cas aujourd’hui (à partir de seuils fixés dans la loi), à “une régulation sectorielle”, par exemple en autorisant une opération sous conditions d’engagements.

Ces engagements pourront être comportementaux (le maintien de rédactions séparées…) ou structurels (la cession d’un titre d’information…). Sur ce point, le rapport cite en exemple le dispositif en vigueur au Royaume-Uni, où le rôle est conféré à l’autorité de régulation des télécommunications britannique (l’Ofcom). Le dispositif proposé ici ne s’appliquerait qu’aux seuls médias d’information, alors que les seuils actuellement en vigueur s’appliquent à tous les médias traditionnels.

L’Arcom aurait donc un nouveau rôle : apprécier au cas par cas l’impact sur le pluralisme d’une opération, “sur la base d’une analyse transversale intégrant tous les médias d’information détenus par les parties notifiantes”. Cette appréciation s’appuierait sur une grille d’analyse multifactorielle comprenant des indicateurs tant qualitatifs (diversité des contenus, indépendance de l’information au regard des agissements passés, etc.) que quantitatifs (audience réelle, couverture, viabilité économique des opérateurs, parts d’attention, etc.), comme le pratique l’Ofcom aujourd’hui au Royaume-Uni. “Un objectif de transparence devrait être poursuivi quant à la méthodologie suivie pour examiner l’impact de l’opération sur le pluralisme aux fins de garantir une forme de prévisibilité pour les acteurs économiques, comme le pratique au l’Autorité de la concurrence dans le cadre de ses lignes directrices”, souligne le rapport.

Une dimension européenne

Enfin la mission propose d’inscrire le dispositif proposé dans un cadre européen. De son côté, l’Autorité de la concurrence conserverait l’examen de l’impact de l’opération sur la concurrence. En cas de divergence entre les deux organes, l’opération serait bloquée.

• En soutenant les amendements apportés à la proposition de la Commission européenne visant à intégrer la prise en compte du pluralisme des médias dans les mécanismes de régulation des algorithmes du Digital Services Act ;

• En renforçant, dans le cadre du “Media Freedom Act”, la coordination et le dialogue entre les régulateurs européens concernant les opérations de concentration dans le secteur des médias et leur impact sur le pluralisme et leur indépendance.

Plusieurs préconisations de la mission nécessitent une évolution législative. Celle-ci pourrait intervenir via la prochaine loi audiovisuelle. Le gouvernement devra maintenant se prononcer sur ses intentions. Il pourra également s’appuyer sur le rapport de la commission d’enquête sur la concentration des médias du Sénat, qui a rendu en mars sa synthèse.

Parmi ses 32 propositions : la création d’un rôle d’administrateur indépendant dans les conseils d’administration des groupes détenant plusieurs médias, la prise en compte de la condition financière des groupes dont les titres bénéficient d’aides pour privilégier les médias indépendants, et l’obligation de publication des accords entre les éditeurs et les plateformes sur les droits voisins.