Publicité en ligne : la Commission européenne approfondit son enquête sur Google

Google a-t-il une position dominante dans les technologies publicitaires en ligne et si oui, en abuse-t-il pour favoriser ses propres intérêts au détriment de ses concurrents, clients et partenaires que sont les agences, annonceurs, adtechs et éditeurs médias ? À cette question, la grande majorité des professionnels de la publicité numérique répondent, depuis plusieurs années déjà, par l’affirmative. C’est également le cas de la demi-douzaine d’acteurs que mind Media a interrogé ces dernières semaines dans le cadre de cette enquête ; une majorité d’entre eux ayant requis l’anonymat.  

C’était aussi l’avis de l’Autorité de la concurrence française lorsqu’elle a publié en juin 2021 une décision très étayée concernant le marché spécifique de l’adserving pour les éditeurs médias. “Les éléments au dossier montrent que Google a mis en œuvre deux pratiques distinctes visant à ce que son serveur publicitaire DFP avantage sa plateforme de mise en vente d’espaces publicitaires (SSP AdX) et, réciproquement, que sa plateforme SSP AdX favorise son serveur publicitaire DFP”, expliquait alors l’Autorité. “Les pratiques en cause sont particulièrement graves car elles ont pénalisé les concurrents de Google sur le marché des SSP et les éditeurs de sites et d’applications mobiles”, ajoutait l’organe après trois ans d’enquête. 

Google n’avait alors pas contesté les faits, préférant opter pour une transaction. Le groupe avait finalement été sanctionné d’une amende de 220 millions d’euros et de mesures correctives pour son serveur publicitaire DFP et sa plateforme de vente AdX. 

“Dans la publicité en ligne comme dans l’application des droits voisins, les pratiques de Google ne sont pas acceptables. Il faut une concurrence non faussée et une implication beaucoup plus forte et plus rapide des pouvoirs publics, avec des lois plus précises et un suivi de celles qui sont votées. On en est loin. Le rôle du législateur ne doit pas s’arrêter au vote des lois, surtout quand elles sont inappliquées”, dénonce aujourd’hui Marc Feuillée, directeur général du groupe Figaro, qui avait été l’un des trois groupes médias, avec News Corp et Rossel-La Voix, à avoir initié cette action devant le gendarme de la concurrence, avant de se retirer de la procédure. 

La Commission européenne veut frapper fort

Depuis cette première décision, c’est la Commission européenne qui examine les pratiques du groupe américain dans la publicité en ligne. Quelques jours après la décision française, l’organe européen a ouvert le 22 juin 2021 une enquête formelle, cette fois sur un spectre plus large, touchant aussi bien aux technologies de vente que d’achat publicitaires, aux adexchanges et à l’accès à YouTube pour les acheteurs médias.

Son enquête s’intéresse à de nombreuses pratiques, mais trois sont particulièrement notables dans la valorisation publicitaire et occupent une place importante dans son examen : les conditions d’accès aux données utilisateurs des sites web et des applications accordées aux tiers par Google à des fins publicitaires ; l’obligation faites aux annonceurs de recourir aux services Display & Video 360 (DV360) et/ou Google Ads de Google pour acheter des espaces publicitaires en ligne sur YouTube ; enfin l’obligation pour les différents acteurs d’utiliser Google Ad Manager, sa plateforme de vente publicitaire, pour monétiser publicitairement leurs espaces sur YouTube.

Autant d’entorses à la concurrence pointées par différents acteurs publicitaires ces dernières années et qui expliquent au moins en partie, selon eux, la domination écrasante de Google sur le secteur, avec une estimation à plus de 50 % de part de marché publicitaire en ligne en France. 

Après deux ans d’enquête, le 14 juin 2023, la Commission a confirmé ses suppositions sur la position dominante de Google sur l’adserving des éditeurs (via DFP) et sur les technologies d’achat publicitaire programmatique sur l’open web (via Google Ads et DV360), en estimant à titre préliminaire que le groupe a abusé de ces deux situations : Google agit “en favorisant sa propre plateforme d’annonces AdX dans les enchères gérées par son serveur publicitaire auprès des éditeurs DFP, par exemple en informant à l’avance AdX de la valeur de la meilleure offre concurrente à battre pour remporter l’enchère ; en favorisant sa plateforme d’annonces AdX dans la manière dont ses outils d’achat d’annonces Google Ads et DV360 placent leurs offres sur les plateformes d’annonces. Par exemple, Google Ads évitait les bourses d’annonces concurrentes et plaçait principalement des offres sur AdX, faisant de cette dernière la bourse d’annonces la plus attractive”, a pointé la Commission européenne.

“Les faits commis par Google sont connus et ont été parfaitement démontrés, en France en 2021 et par la Commission européenne dans ses griefs. Le groupe concentre l’essentiel de la demande publicitaire et se sert de cette position incontournable pour imposer ses règles au marché avec des pratiques à la fois opaques et anticoncurrentielles. Il faut maintenant que les acteurs qui en sont victimes, et en particulier les éditeurs, agissent et soient dédommagés”, affirme Damien Geradin, avocat au cabinet Geradin Partners. Celui-ci, qui était déjà l’avocat de la plainte déposée en France en 2019 par News Corp, Rossel et Le Figaro, a, depuis, initié deux autres plaintes. 

La première a été officiellement déposée en février 2024 aux Pays-Bas : il représente dans ce dossier plus de 30 éditeurs médias européens, dont Axel Springer, et réclame 2,1 milliards d’euros de dédommagement. La deuxième affaire, annoncée à l’automne 2022, est toujours en cours d’élaboration et sera amorcée au Royaume-Uni. Une autre procédure a été engagée en février 2022 devant la Commission européenne par l’European publishers council (EPC), association européenne qui réunit une vingtaine de groupes médias (Axel Springer, Die Zeit, Die Welt, Focus, Reuters, The Guardian, Financial Times, The Telegram, The Times, El Pais, La Repubblica, L’Espresso…). Enfin, rappelons que Google est l’objet de plusieurs plaintes en justice aux Etats-Unis pour le même type de pratiques, et qu’un premier procès vient de s’achever après huit mois d’audiences dédiées à d’éventuelles pratiques anticoncurrentielles liées à son moteur de recherche. Le verdict a été mis en délibéré. Un autre procès, très attendu, s’ouvrira en septembre, là aussi pour abus de position dominante dans les technologies publicitaires.

De nouvelles questions adressées au marché

Après avoir formulé ses griefs, la Commission européenne cherche à conforter ses hypothèses sur les mécanismes de la publicité programmatique et les interactions entre serveurs publicitaires, SSP, DSP, agences, éditeurs et annonceurs, et le rôle joué par Google et à étayer sa décision. Selon nos informations, le pôle antitrust de la direction générale de la concurrence (DG COMP) a pour cela adressé en février différents questionnaires aux acteurs du marché publicitaire. Ils sont pilotés par Brice Allibert, chef d’unité au sein de la DG COMP. mind Media a eu accès à trois de ces questionnaires, destinés aux agences et annonceurs, aux fournisseurs de SSP, et aux fournisseurs d’adserver.

Le questionnaire adressé par la Commission européenne aux annonceurs et agences médias, composé de 17 pages, se concentre sur la manière dont Google interagit avec eux lorsqu’ils achètent des publicités en ligne. Concernant la publicité display, la Commission cherche à comprendre comment les annonceurs et agences distinguent la publicité sur le web ouvert de celle sur les plateformes de médias sociaux ou de marché (comme Amazon), et si ces canaux servent des objectifs marketing différents ou complémentaires. Elle semble porter une attention particulière à l’efficacité relative de ces canaux pour atteindre les objectifs marketing des acheteurs médias, et comment cela influence leurs choix et les allocations budgétaires entre les vendeurs. Concernant l’utilisation de Google Ads, la Commission veut déterminer pourquoi l’outil est choisi par rapport à d’autres DSP, quelles sont les stratégies d’enchères programmatiques privilégiées, et comment les annonceurs et agences perçoivent la qualité et l’efficacité de l’inventaire publicitaire accessible via Google Ads. “Le questionnaire est quand même un peu surprenant, parfois un peu brouillon. On se demande où la Commission veut en venir”, commente un responsable en agence ayant consulté ce document.

Via le questionnaire destiné aux fournisseurs de SSP (9 pages), la Commission européenne cherche à déterminer la configuration habituelle de ces outils et de leur tarification, leur intégration dans l’écosystème technologique publicitaire, les mécanismes d’enchères et type d’enchères (premier ou second prix), la détermination des prix planchers en lien avec l’adserver utilisé, ou encore l’importance de l’accès à la demande publicitaire fournie par Google et son lien avec ses outils d’achat publicitaire (Google Ads, DV360). En se concentrant sur les pratiques d’intégration de Google Ad Manager et l’accès à Google Ads et DV360, la Commission veut déterminer si Google favorise ses propres outils de manière anticoncurrentielle au détriment des autres acteurs, si les pratiques de Google en matière d’enchères programmatiques sont suffisamment transparentes, si Google impose des barrières techniques qui pourraient désavantager ses concurrents ou les éditeurs qui n’utilisent pas ses services, et enfin si les pratiques de Google affectent les stratégies et les revenus publicitaires des éditeurs, créant ainsi une dépendance de fait.

“Le mal est profond. Trois ans après l’amende et les mesures qui se voulaient être correctives ordonnées par l’Autorité de la concurrence en France, rien n’a changé, Google est toujours en position dominante et en abuse, constate le dirigeant d’une société adtech interrogé par mind Media. Celui-ci estime à 55 % la part de marché de Google sur la fourniture de SSP, 65 % pour celle de la DSP et 95 % pour l’adserving. ”Sur toute la chaîne publicitaire, Google est omniprésent et manœuvre pour garder et développer ses positions, ajoute-t-il. Même les responsables en agences qui voudraient investir différemment sont liés par des grands contrats régionaux ou mondiaux noués par leur groupe avec des engagements de volume, quand ce ne sont pas leurs clients qui contractualisent directement avec Google et qui les contraignent à choisir ses outils au premier niveau des enchères.”

Enfin, via un troisième questionnaire, envoyé aux fournisseurs d’adserving (8 pages), la Commission s’intéresse au fonctionnement des serveurs publicitaires et leur lien avec les SSP, aux parts de marché des différentes acteurs, ainsi qu’à la liberté de configuration et de tarif dont disposent les éditeurs sur leurs infrastructures technologiques de vente publicitaire eu égard aux pratiques techniques et commerciales de Google. L’organe européen interroge également les acteurs de l’adserving pour savoir si le groupe américain favorise son propre réseau d’enchères ou ses plateformes, si une interopérabilité réelle est possible entre adservers de vente et d’achat publicitaire avec et sans l’outil AdX de Google et les autres SSP, ou encore si Google a fait en sorte de retarder l’adoption de nouvelles technologies qui auraient pu bénéficier à l’écosystème publicitaire. La Commission veut enfin savoir si Google fournit une information claire et non discriminatoire à tous les acteurs des enchères programmatiques. Point intéressant, la Commission demande également aux fournisseurs d’adserving si la décision prononcée en 2021 par l’Autorité de la concurrence française – une amende et des mesures correctives sur l’adserving – a été efficace et a modifié les pratiques de marché et la position de Google.

Un démantèlement inévitable de Google ?

Quand la Commission européenne va-t-elle rendre sa décision ? Interrogé par mind Media, l’organe n’a pas souhaité commenter la procédure en cours, ni faire état de son calendrier. On peut raisonnablement penser que son enquête initiée il y a bientôt trois ans touche à sa fin. C’est la durée habituelle de ses procédures et le renouvellement des institutions approche : les élections au Parlement européen ont lieu du 6 au 9 juin, tandis que le mandat de la Commission actuelle s’achèvera officiellement le 31 octobre. Sa décision devrait donc intervenir d’ici-là. ”Il est très probable que Margrethe Vestager (la vice-présidente exécutive de la Commission chargée de la politique de concurrence, ndlr), qui supervise cette enquête et qui ne peut plus se représenter après deux mandats, veuille boucler ce dernier dossier avant son départ en affichant une grande victoire”, souligne un bon connaisseur des procédures anticoncurrentielles de la Commission. 

“Les changements comportementaux proposés n’ont pas porté leurs fruits, il faut passer par des changements structurels”, insiste notre dirigeant d’une société adtech cité précédemment. C’est aussi la conviction du gendarme européen présentée dans ses griefs formulés en juin 2023 : ”Une mesure corrective comportementale ne permettrait probablement pas de prévenir le risque de voir Google continuer à se livrer à de telles pratiques d’autopréférence ou en adopter de nouvelles, avait-elle indiqué. L’entreprise est présente de part et d’autre du marché avec son serveur publicitaire des éditeurs et ses outils d’achat d’annonces et occupe une position dominante des deux côtés. En outre, elle exploite la plus grande bourse d’annonces. Il en résulte une situation de conflits d’intérêts inhérents pour Google. La Commission estime donc à titre préliminaire que seule la cession obligatoire, par Google, d’une partie de ses services permettrait d’écarter ses préoccupations en matière de concurrence.”

Le scénario le plus probable porte donc sur une sanction associant une amende – elle peut atteindre 10 % du chiffre d’affaires annuel mondial de l’entreprise ; Google a totalisé 238 milliards de dollars de revenus en 2023 et sa maison-mère, Alphabet, 307 milliards au total – et la scission de ses activités publicitaires. La Commission pourrait par exemple forcer Google à céder son activité dédiée aux vendeurs publicitaires avec Google Ad Manager et le réseau publicitaire Google Network, et le laisser conserver son activité d’achat publicitaire.

Mais plusieurs concurrents technologiques de Google, qui se disent victimes de ses pratiques, estiment que le démantèlement dont il est question ne sera pas suffisant à lui seul. “J’ai des doutes sur la capacité de la Commission à aller au bout de sa réflexion et à mettre en œuvre techniquement et économiquement le démantèlement d’une société américaine telle que Google, avec ses serveurs, ses algorithmes, etc. Cela peut durer des années. C’est complexe juridiquement et opérationnellement avec une infrastructure de données et d’algorithmes très étendue et opaque. Cela n’a jamais été fait pour une société sur cette activité et cette taille. Par ailleurs, vendre Google Ad Manager et même DV360 ne sera pas suffisant, surtout si son pouvoir de domination est transféré dans son navigateur via Privacy Sandbox”, soutient un acteur de l’interprofession publicitaire sous couvert d’anonymat. 

Le risque, soulevé par plusieurs de nos interlocuteurs, est que Google accepte explicitement ou implicitement auprès de la Commission de se défaire d’une partie de ses activités pour sembler donner des gages, tout en transposant sa mainmise dans un marché reconfiguré, sans cookie tiers, où son dispositif Privacy Sandbox devrait être dominant. Alain Lévy (Weborama) va en ce sens : “Le démantèlement de l’infrastructure publicitaire de Google ne sera efficace que s’il intervient dans un délai très court, surtout pas dans deux ans ou plus, quand son activité auprès des éditeurs aura continué à perdre de la valeur et que le groupe aura eu tout le temps nécessaire de reproduire sa domination et ses pratiques dans Privacy Sandbox. C’est ça le vrai sujet désormais. Cela fait quatre ans que le marché publicitaire est à l’arrêt et travaille à l’aveugle en attendant son dispositif, qui sera, au mieux, opérationnel au premier semestre 2025. Cela démontre à la fois sa mainmise et son irresponsabilité”, souligne-t-il.

D’ici-là, Google demeure incontournable pour la publicité et les éditeurs tentent de travailler avec le groupe. “Avant de parler d’un démantèlement, il faut plus de transparence et plus d’ouverture pour ce qui concerne sa régie publicitaire et son magasin d’applications. En tant qu’éditeur, je souhaiterais pouvoir trouver des accords avec Google, mais pour y parvenir il faut être deux. Nous sommes face à un acteur aux moyens considérables avec lequel les discussions durent des années et sont souvent sans issue”, conclut Marc Feuillée, directeur général du Figaro et par ailleurs vice-président de l’Apig.