Google condamné à 500 millions d’euros d’amende pour non respect des droits voisins : tout comprendre de la sanction de l’Autorité de la concurrence et ses conséquences

L’Autorité de la concurrence a annoncé mardi 13 juillet sanctionner Google d’une amende de 500 millions d’euros pour non respect des injonctions prononcées en avril 2020 dans le cadre d’une procédure conservatoire : elles obligeaient le groupe américain à négocier “de bonne foi” avec les éditeurs d’informations et les agences de presse l’application de la loi de juillet 2019 sur les droits voisins (sa décision complète et la synthèse).

Par cette décision, l’Autorité de la concurrence donne droit à la plainte déposée contre Google en septembre 2020 par le Syndicat des éditeurs de presse magazine (SEPM), qui mettait en avant le manque de transparence du groupe et son absence de volonté manifeste de rémunérer la reprise de contenus de certains médias et agences.

Des négociations biaisées par Google

L’Autorité de la concurrence estime que Google n’a pas respecté plusieurs des injonctions pourtant formulées en avril 2020. Elle insiste notamment sur trois points :

• L’absence de bonne foi dans les négociations avec les éditeurs et agences de presse : “Google a imposé que les discussions se situent nécessairement dans le cadre d’un nouveau partenariat, dénommé Publisher Curated News, qui incluait un nouveau service dénommé Showcase. Ce faisant, Google a refusé, comme cela lui a été pourtant demandé à plusieurs reprises, d’avoir une discussion spécifique sur la rémunération due au titre des utilisations actuelles des contenus protégés par les droits voisins.”
• Le refus d’intégrer dans le champ d’application de la loi les contenus des agences de presse repris par des publications (les images par exemple) et en écartant l’ensemble de la presse non IPG de la discussion, “alors même qu’elle est incontestablement concernée par la loi nouvelle, et que ses contenus sont en outre associés à des revenus significatifs pour Google.”
• Ces manquements ont été aggravés, indique l’Autorité de la concurrence, par la non transmission des informations “qui auraient permis une négociation équitable.”

Google a assoupli sa position ces derniers mois, mais de façon tardive, insuffisante et purement tactique, a estimé l’instance, dont sa présidente Isabelle de Silva a eu des mots particulièrement sévères envers le groupe, soulignant “l’exceptionnelle gravité des manquements constatés” et insistant sur le fait que “le comportement de Google a conduit à différer encore la bonne application de la loi sur les droits voisins”.

L’organe chargé de faire respecter la libre concurrence est d’autant plus sévère que ses précédentes demandes en avril 2020 n’ont pas été respectées par le groupe américain : “Le non-respect d’une injonction constitue en soi, une pratique d’une gravité exceptionnelle. Le comportement de Google relève d’une stratégie délibérée, élaborée et systématique de non-respect de l’injonction 1 (négocier de bonne foi, ndlr) et apparaît comme la continuation de la stratégie d’opposition de Google, mise en place depuis plusieurs années, pour s’opposer au principe même des droits voisins lors de la discussion de la directive sur les droits voisins, puis pour en minimiser au maximum ensuite la portée concrète.”

L’Autorité de la concurrence va donc un cran plus loin et complète sa sanction financière de deux obligations à mettre en place sous deux mois :

• Google devra formuler une nouvelle proposition de rémunération aux éditeurs et agences de presse requérants
• Google devra partager plus de données avec ses interlocuteurs pour des négociations plus équitables

Les données liées aux contenus d’information détenues par Google, enjeu central

L’accès à des données précises détenues par le groupe américain pour estimer la valeur des contenus médias référencés est central dans les négociations. Ces données permettraient d’avoir des bases objectives et partagées pour déterminer la valeur que Google tire de l’information indexée et ainsi déduire la rémunération potentielle des agences et éditeurs.

Il peut s’agir des revenus générés par Google via les contenus agrégés, de la data accumulée, du trafic entrant et sortant sur les liens indexés, de la durée de consultation des contenus, etc. In fine, c’est la valeur de l’information produite par les médias et les agences qui est en jeu.

L’Autorité de la concurrente est particulièrement critique sur l’absence de volonté de Google de partager ces informations pendant l’instruction. Elle estime que la communication du groupe a été “partielle, car limitée aux seuls revenus publicitaires directs générés par le service Google Search” à l’exclusion de l’ensemble des revenus, notamment indirects, liés à l’utilisation de ces contenus, “tardive au regard du cadre temporel imposé”, puisque des informations relatives aux services Discover et Google Actualités ont été données quelques jours à peine avant la fin du délai fixé par l’injonction ; et enfin “insuffisante pour permettre aux saisissantes de faire le lien entre l’utilisation par Google de contenus protégés, les revenus qu’elle en tire et ses propositions financières globales”.

Jusqu’à 900 000 euros d’astreinte par jour de retard

L’Autorité de la concurrence a assorti la sanction financière de 500 millions d’euros d’une astreinte : Google devra effectuer de nouvelles propositions et partager davantage de données dans un délai de deux mois maximum à compter de la demande formelle de réouverture des négociations formulées par chacun de ses trois interlocuteurs (AFP, APIG, SEPM). A défaut, une astreinte est fixée à 300 000 euros par jour de retard pour chaque partie saisissante, soit jusqu’à 900 000 euros cumulés potentiels par jour de retard.

Google peut théoriquement déposer un recours devant la Cour d’appel de Paris, mais la première réaction du groupe, qui montre des signes d’ouverture, semble écarter cette voie (lire ci-dessous).

Google fait évoluer sa position

Contraint et forcé, Google fait évoluer sa position sur le champ d’application des droits voisins. Il ne l’admettait jusque-là que pour les éditeurs et agences disposant du statut de presse d’information politique et générale (IPG). Ce statut, attribué par la Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP), est restrictif : il n’est possédé que par 572 médias en France, essentiellement des publications de presse imprimée, dont la majorité ont un tirage faible et peu ou pas de présence en ligne, et ne sont donc pas concernés par la loi. A l’inverse, la grande majorité des médias d’information et de services de presse en ligne, que la loi veut protéger, ne détiennent pas ce label IPG. Désormais, Google propose de retenir le statut de publication et service de presse en ligne, attribué lui aussi par la CPPAP, mais dont les critères sont plus larges que ceux de la presse IPG. On comptait un peu plus de 1 220 médias en ligne catalogués CPPAP en France en mai 2021. C’est effectivement ce que prévoit la loi française sur le droit voisin votée à l’été 2019. 

Un accord en vue avec l’AFP

Autre évolution, Google accepte maintenant de reconnaître les droits voisins à l’AFP. Jusque-là, le groupe refusait d’appliquer la loi pour l’agence, au motif que son moteur indexe des médias qui reprennent les contenus de l’AFP, et non l’AFP directement : le groupe ne voulait pas “payer deux fois les droits voisins”. L’Autorité de la concurrence a écarté sans détour cette interprétation dans sa décision mardi 13 juillet. Le même jour, Google et l’AFP ont ainsi publié un communiqué commun pour faire part de l’avancée de leurs discussions et d’un accord en vue. “L’Agence France-Presse et Google travaillent depuis plusieurs mois sur une licence globale pour l’utilisation de différents contenus de l’AFP dans nos produits et services , ainsi que la rémunération au titre du droit voisin pour les publications de presse de l’AFP”, y déclare Sébastien Missoffe, directeur général de Google France. “Les discussions avec Google ont bien progressé et nous sommes proches d’aboutir à un accord. La conclusion de ce dossier donnera une portée concrète aux efforts menés en France pour l’application et la rémunération du droit voisin, et ouvrira la porte à un partenariat mondial et durable avec Google”, complète Fabrice Fries, PDG de l’AFP. 

Enfin, là encore poussé en ce sens par l’Autorité de la concurrence, Google semble vouloir partager davantage de données à ses interlocuteurs. Il propose de nommer un intermédiaire indépendant entre lui et les médias et agences pour transmettre des données permettant de déterminer la valeur de l’information indexée afin de “baser nos discussions sur des éléments factuels.”

L’APIG “se félicite” de cette décision

L’APIG s’est lui aussi montré satisfait de la sanction. “D’abord sur la forme, c’est dommage que Google multiplie les contentieux – tous perdus – au lieu d’appliquer rapidement la loi ; il était préférable que ces 500 millions d’euros soient utilisés pour rémunérer les éditeurs et les agences au titre des droits voisins”, affirme Pierre Louette, président de l’APIG et du groupe Les Echos – Le Parisien, interrogé par mind Media.

“Quand au fond, c’est une décision très bonne, dont on se félicite et qui valide le raisonnement juridique qu’on a toujours eu. Le point essentiel de notre accord cadre qui a été négocié avec Google est confirmé, à savoir la reconnaissance du droit voisin en tant que tel. Cette décision valide également une demande formulée depuis le début : avoir un vrai accès aux données sur nos contenus pour connaître les revenus tirés de leur indexation.” Sur ce point, Pierre Louette semble accepter la proposition du groupe américain pour désigner un intermédiaire. “Pourquoi pas”, répond-t-il. Cet acteur pourrait être un cabinet d’audit et de conseil.

L’APIG a été très critiqué par les autres associations d’éditeurs et les agences pour avoir conclu, seul, un accord cadre avec Google. “L’APIG représente les titres de presse IPG ; il n’était pas possible de parler au nom des autres types d’éditeurs, oppose Pierre Louette. Et d’ailleurs Google a longtemps refusé de les intégrer aux négociations. Je constate en revanche avec satisfaction que l’Autorité de la concurrence a condamné Google pour ne pas appliquer la loi aux titres non IPG. C’est une excellente chose. J’appelle maintenant Google à avancer et à être plus transparent.”

L’association n’entend pas dénoncer l’accord cadre signé avec Google en janvier 2021. Mais l’appui que constitue la décision de l’Autorité de la concurrence pourrait tirer à la hausse les exigences financières de certains éditeurs qui doivent encore signer des licences individuelles, surtout si les données qui seront transmises par Google montrent une valorisation de l’information en ligne jusqu’ici sous-estimée.

Dans sa décision, l’Autorité de la concurrence ne rejette ni l’accord cadre, ni les accords individuels, mais limite leur portée et donne la possibilité aux éditeurs signataires de les résilier : “La circonstance que l’APIG, comme d’autres éditeurs à titre individuel, aient signé un accord postérieurement au cadre temporel fixé par les Injonctions ne saurait, par elle-même, faire obstacle au constat d’un non-respect des injonctions. En effet, celui-ci doit être apprécié au regard des termes et de l’objet de la décision de mesures conservatoires. Dès lors que l’Autorité constate que la négociation n’a pas été menée de bonne foi dans le respect des injonctions applicables, la circonstance que des accords aient été signés ne saurait démontrer par elle-même un tel respect, d’autant plus que les éditeurs signataires se trouvaient dans une situation d’infériorité et d’asymétrie dans cette négociation. Au demeurant, si la présente décision ne prive pas par elle-même d’effet les accords signés, elle constitue une circonstance pouvant justifier une demande de résiliation ou de modification du contrat de la part des éditeurs.”

Rappelons que Le Monde, Le Figaro, L’Express et Libération ont déjà conclu des accords individuels avec Google.

L’application de la loi ne fait que débuter

Les discussions avec Google devraient s’accélérer et se conclure sous deux mois une fois que le groupe aura été sollicité individuellement par l’APIG, le SEPM et l’AFP. Ceux-ci réfléchissent actuellement sur l’opportunité de déclencher le délai dès maintenant ou de laisser passer l’été pour attendre la rentrée de septembre.

De par sa place centrale dans l’écosystème de l’information en ligne, Google a été le premier acteur visé par les éditeurs et agences, et il subit actuellement le plus de critiques pour sa conduite des négociations. Mais les autres plateformes qui indexent ou diffusent des contenus sont aussi concernées par la loi et ont, elles, peu négocié (Facebook) ou pas du tout (Bing, Twitter, Flipboard, Pinterest, Apple, LinkedIn…). Les éditeurs et agences veulent s’adresser à ces acteurs dès que possible.